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借鉴德社会保障制度 探讨残疾人保障问题

发表日期:06-10-26 08:58:47   来源:   被阅读[]次

 

福建省残疾人联合会 黄必勋

  社会保障是人类社会文明进步的重要标志。现代社会保障制度经过100多年的发展,已经形成了一个相对独立、完整的体系。目前,全世界已有100多个国家和地区建立了不同形式的社会保障制度,不仅改善和提高了国民的生存生活质量,而且有力地促进了经济发展和社会的文明进步,所以社会保障是一件“关乎国运、惠及子孙”的大事。


  笔者去年应邀赴德考察社会福利保障事业和残疾人保障事业,对发达资本主义国家(主要是德国)社会保障有了一定的了解和认识,本文着重借鉴德国的社会保障制度,进而探讨我国残疾人保障工作所面临的主要问题及对策意见。


  一、德国社会福利保障制度概括四句话:“政府立法,福利保障,全民参与,融入社会”。


  1、政府立法。德国是世界上第一个通过议会立法建立社会福利保障制度的国家,也是当今西方国家中社会福利保障最发达的国家之一。德国社会福利保障涉及到社会成员生老病死以及教育和疗养的各个环节,而残障人员是其中受惠者之一。如《促进就业法》规定,残疾人有就业权并受社会保护。20世纪70年代德国经济虽然进入低速发展时期,政府社会福利开支大大超过国民经济承受能力,但政府仍然关心残疾人就业,联邦议会出台了《高度残疾人法》,规定行政机关、企业按在册职工6%比例吸收残疾人就业,不按比例的要收残疾人就业弥补经费(相当于我国现在实行的保障金),并规定企业解雇残疾职工,须经州劳资部门批准。经批准解雇残疾职工后,企业要偿还政府给企业的各种补偿性补贴。这样就制约了企业雇主随意解雇残疾职工,稳定了残疾人的就业。据介绍德国从1881年就开始公布《社会福利保障法》,尔后经过创立、完善、调整三个阶段,到1981年已建成世界上最完整的社会保障体系,他们先后制定公布了《社会福利保障法》、《工人疾病保险法》、《事故保险法》、《养老金保险法》、《失业保险法》、《社会救济法》等等。


2、福利保障。德国是一个民主制和社会福利的联邦国家。社会福利国家的根本原则是既要求团结互助,又要求个人负责。在德国社会福利保障已涉及到社会成员基本生活的多个环节,几乎包括了人的一生的生、老、病、死以及教育和疗养的各个方面。以疾病保险、养老保险、失业保险、工伤保险和护理保险为内容的保障构成了社会福利保障体系的主体,此外还有发达的商业保险,提供多样可供选择的保障。社会福利保障形成了庞大的社会福利网,从医疗保障、工伤事故、养老、失业保险,社会救济、青少年资助到战争损失赔偿、劳动促进、教育补助、住房补贴和儿童补贴。残疾人是福利保障的主要对象,例如我们考察访问的汉堡阿尔斯特多夫残疾人康复中心,里面生活着1235个残疾人(尚有170个残疾人生活在自己家中),全部由中心护理。中心拥有两家医院,一个康复教学中心,一个研究所。康复中心员工达3159人,残疾人在中心充分享有人生的一切保障,平等参与生产劳动、业余生活。


3、全民参与。西方社会福利国家一个共同点在于全国的公民广泛参与。福利是公民普遍享有的社会权利。德国社会福利网对象从工人、农民、职员到全民,人人享有福利保障。诸如医疗保障、几乎所有公民都参加,公民一旦生病,可到与其保险公司挂钩的医院或开业医生处看病,保险公司负责支付一切医疗费用。如属必要的疗养,也要保险公司完全或部分支付。事故保险、养老保险、失业保险,也几乎囊括工人、农民、学生、残疾人、老年人。德国政府颁布的《联邦子女补助金法》规定给第一个和第二个孩子每月补贴为220马克(约33美元),给第三个补贴每月300马克,从第四个起每月为350马克,除外,每个孩子还可以得到每月600马克的抚养费。政府实行的社会救济金更是全民参与、全民受益。所有无力自助并且无法从其他方面获助者,都能领取社会救济金。根据社会救济法,每一个处于此类困境中的居民──无论德国人还是外国人,都可要求提供社会救济,包括生活费用补助或如伤残、疾病或照料等特殊补助或照应。1996年德国用于社会救济的资金达530亿马克(折合人民币676亿元)。


  4、融入社会。联邦德国是欧洲发达的资本主义国家,也是世界经济强国。之所以能经济持续发展,社会福利丰厚,这跟德国政府实行社会福利保障,保障体系融入社会、平衡社会的政策分不开的。社会福利保障以保险为主体(还有家庭补贴、社会救济金),保障基金以自保公助为模式,而且不断调整自保公助比例,从而既讲究了效益,又兼顾了平衡,保证了保障体系融入社会。促进了社会稳定和经济发展。在汉堡、波恩以及法兰克福这些重要城市残疾人无障碍设施随处可见,宾馆、车站、机场、大型商店、公路边加油站、公厕等公共设施都有明显的“残疾人”标志,让残疾人与健全人一样融入社会,平等参与社会生活,成为社会一种公德和时尚。在联邦德国还实施一项特殊的“储存时间”政策。每个年满18岁的公民,可以利用公休日或节假日义务为老年公寓或老年康复中心服务,不拿报酬,这些服务时间可储存在服务者个人档案中,将来年老或需要帮助护理时,可把这些“储存”起来的时间提取出来,免费得到无微不至的照顾。这一特殊政策的实施既解决了老年护理人员短缺的问题,也为人们日后年老需要护理提供了保障。因而深受德国公众欢迎,许多公民自愿参与形成了良好的社会风尚。


  二、我国残疾人社会保障面临的主要问题


  今年九届全国人大五次会议,首次将“弱势群体”写入《政府工作报告》,全国劳动和社会保障部社会保险研究所何平所长解释“弱势群体”主要包括四部分人中,将残疾人列入“体制外的”人群,说明政府对残疾人的关爱,也说明残疾人是弱势群体中特殊的困难的群体。据专家估计,我国城市贫困人口接近3000万人,农村至今仍有3000万人尚未脱贫,流入城市打工的7000万农民基本上还没有真正的社会保障,年末全国下岗职工约有515万人,再有“体制内”低工资,生活、医疗无助者,其数量是相当巨大的。何所长说,这些弱势群体,目前的城市最低生活保障还覆盖不了他们,需要政府单独立项拿钱来援助。


  我国6000万残疾人中城镇残疾人1528万人,占25.5%,农村4472万,占74.5%。其群体巨大,困难特殊,弱势明显,素质偏低,加之社会环境因素影响,国家财力物力制约,以及客观因素等,使得我国残疾人基本需求和基本生活状况仍然与我国社会经济发展水平与健全人生活水平存在较大差距。笔者以为,残疾人的社会福利主要存在以下几方面问题:


  1、政府立法滞后,执法乏力。党的“十五”大提出“依法治国”方略,要建立健全我国社会主义市场经济的法制体系。社会福利保障同样要列入法制轨道。但是,我国目前状况是一方面政府还没有真正建立起完备的社会保障体系,立法工作滞后,有些社会保障问题还缺乏明确的法律条文。德国早在1881年11月就制定公布《社会福利保障法》,美国1935年8月国会通过《社会保障法》。而我国至今尚未制定《社会保障法》,滞后100多年。另一方面政府虽然在实施社会保障方面先后制定颁布了许多政策性行政条例,但执行这些行政条例却乏力,“有法不依,执法不严”现象严重存在,诸如《中华人民共和国残疾人保障法》已颁布10周年,各级政府也先后制定了《实施细则》和相关条例,如残疾人按比例就业法令政策、残疾人优惠政策、残疾人无障碍设施规定等,然而有些地方执行起来却困难重重,对此问题,今年全国人大会上有位代表大声疾呼:我国新的保障制度目前还停留在政策行政条例的阶段,立法工作滞后,使这一新的制度权威性不足,推行起来难度大,必须加紧制定我国《社会保障法》,使社会保障体系法制化。


  2、保障举措不力,状况改善迟缓。弱势群体的困难问题是当今我国社会面临重大问题,也是我国社会保障一个大问题。对于残疾人的特殊困难,政府社会做了一定工作,残疾人状况明显改善,但与残疾人存在困难和问题比较起来,社会保障举措还是不够有力的,残疾人,尤其广大基层残疾人处于贫困状况,无助状况,疾病折磨状况还是相当严重的。中国残联组织已成立10多年,为残疾人保障做了不少工作,但真正把残疾人社会保障问题列上议事日程,今年工作会议才提出,至于具体怎么做也还没有认真地系统地进行研究部署,措施办法缺乏力度。残疾人扶贫解困问题,据测算,随着我国贫困人口的逐年下降,残疾人口贫困比例却大幅度上升,全国目前尚未脱贫的3000万贫困人口中,残疾人约占80%,即达2400多万,“八五”以来国家虽然从财政单列出近20亿专项康复扶贫贷款,但由于残疾人贫困面大,贫困程度大,加之有些地方政府口头上重视,行动上忽视,没有切实可行的扶贫措施办法,使得残疾人扶贫解困工作仍然面临许多困难,解决贫特困残疾人温饱,仍是一大难题;再者残疾人劳动就业,残疾人保障金征收问题,残疾人享受义务教育问题,残疾人受中高等教育问题,残疾人康复治病问题都存在缺乏强有力的措施办法的保证,致使残疾人的基本状况改善不快,残疾人基本生活与健全人的差距有的地方不是在缩小,而是在扩大。


  3、社会环境状况欠佳,歧视现象仍然存在。马克思说过,千百年的习惯势力是最可怕的势力。中国虽然是一个文明古国,但2000多年封建势力的影响根深蒂固。朴方说过,残联成立10多年,把人们习惯叫“残废人”改为“残疾人”,一字之变从概念上转变极大,但受传统观念影响,社会上对残疾人偏见、歧视仍普遍存在,一些部门执权者、工作人员及至个别残疾人工作者不重视不关心残疾人事业、残联工作,使得我国残疾人社会保障工作更滞后于整个社会。因而执行起来更困难,笔者以为当前扶残助残气氛不浓,对残疾人偏见主要表现有:⑴个别领导不重视残疾人事业或则分而不管,或则表面应付,敷衍塞则;⑵对残疾人及残联工作面临困难问题不关心、不同情,缺乏事业心和人道主义精神;⑶个别单位和领导人对执行残疾人仅有的几项保障条例也不感兴趣,甚而刁难拒不执行,如本省有个县计委主任将上门收取保障金的残联干部当场辱骂驱逐出办公室。国务院明令通知残疾职工不下岗,可是一些企业领导却说,健全职工都下岗了,残疾人还能不下岗;⑷人道主义,扶残助残意识淡薄,多数残疾人仍然处于艰难无助的困苦之中。


  4、社保资金投入偏少,筹资渠道不畅。搞好社会保障,必须投入大量资金。德国等发达资本主义国家社会保障资金来源一靠政府投入,二是公民支付,即谓之“自保公助”,仅1991年德国社会福利保障,政府支出达5810亿马克(1马克等于0.47美元),占国民生产总值1/3,而我国这方面投入显然偏少,据了解“十五”期间我国社会保障支出占财政支出比例安排是逐步达到15-20%。最近,根据专家调查,我国直接就业经费投入一段时期以来连年减少,就业投入不足已成为掣肘因素。


  多渠道筹措社会保障资金是保障资金来源的重要方面。目前我国社会保障一方面由于公民团结互助,我为人人,人人为我的社保意识不够强,因而社保的覆盖面不够广;另一方面,保障基金征收困难,而残疾人保障基金的筹集渠道也狭隘,一靠基金会募集,社会捐赠;二靠保障金收缴;三靠福彩有限支持,而这三条渠道都存在这样那样一些问题和困难。总之,目前残疾人社保资金筹集渠道不甚畅通,融资困难,适应不了残疾人社会保障对资金的需求。


  5、残疾人自身素质偏低,落后于社会需求。一是我国残疾人文化程度普遍偏低,如我省161万残疾人60%是文盲,受高等教育不到1‰;二缺乏一定的技术技能;三自强自立精神不足……,因此,在激烈市场竞争环境中生存发展受到严重制约。例如就业是最好的社会保障,但宥于许多残疾人缺乏文化技术,他们的就业机会,就业岗位就受到影响,可以保障却成了无法保障。


  此外,政府、残联组织对残疾人社会保障问题的理论探索、我国残疾社会保障基本状况的调查、以及如何学习外国残疾人社会保障经验做法为我所用等问题都值得研究。


  三、开展残疾人社会保障工作的几点建议


  社会保障与广大人民群众的切身利益息息相关,老有所养、病有所医、生有所补、弱有所助、安居乐业是人民群众的基本要求。随着我国社会保障体系的建立和完善,残疾人的社会保障问题应列上议程认真研究,立法、立项拿出办法,走出一条中国特色的残疾人社会保障路子,让全体残疾人与健全人一样,享有社会保障权利和义务,为此提出以下建议意见。


  1、政府立法,实现保障制度规范化。社会保障体系是政府通过立法建立的,各级保障制度上升为法律是保障制度规范化的最终结果和最高标准,因此,立法是社会保障制度实现规范化的根本保证。我国虽然已经制定出台了《中华人民共和国残疾人保障法》,各地也出台了实施细则,但国家尚未制定颁布《社会保障法》、《社会保险法》等重要保障法规,为此建议全国人大应尽快制定颁布《社会保障法》、《社会保险法》及其相关法规,使国民尤其残疾人既有社会保障法规的保障又有自身法规的保护。同时,要加大社会保障执法的力度,各级人大政协以及保障部门要加强保障执法的检查监督,坚决制止“有法不依,执法不严”的行为,切实将社会保障纳入法制化、规范化轨道。再者要完善制度,规范管理,政府社会保障部门、残联组织要切实界定规范好社保范围、对象、资金来源、缴费费率、待遇水平、发放办法、管理监督程序等,使保障制度的运作日趋完善和规范,保证保障制度的严肃性、权威性。


  2、加大资金投入、广开筹资渠道。资金是社会保障运行的物质基础,是完善社会保障体系的关键所在。由于我国幅员辽阔,人口众多,保障对象多,残疾人多,又处于经济发展阶段,属不发达国家,财力困难,因此单靠政府资金投入开展社会保障是难以为计的。为此,一方面政府必须加大社会保障资金的财政投入,积极调整财政结构,尤其是残疾人保障资金的投入,切实改变目前存在的政府财政投入少,甚至不投入,个别的地方政府甚至挪用、挤占残疾人保障基金、专项经费的违纪违法行为;另一方面要把有限的社保经费百分之百用于社保,受惠于残疾人。同时要积极开辟资金的来源渠道,认真做好扩大社保覆盖面和基金征缴工作,做到应收尽收,为了弥补社会保障金的不足,目前我国开展的变现国有资产、发行社会保障债券和福利彩票、开征新税种(例如社会保险税)等行之有效的筹资方式应认真做好,力争收到更多的资金,而对于残疾人保障资金的筹集目前实行的收缴残疾人就业保障金的政策应大力推行,扩大覆盖面,加大征收力度,尽快实现100%到位。目前上海市委托社保中心征收,实行“全额征收,差额退还”办法,厦门市对外资企业同国内企业一样一律按比例征收的做法,都值得推广学习。此外各级政府、各级残联组织还应加大残疾人基金的征集,向社会、向海内外筹集更多基金,用于残疾人保障事业,民政部门开展的福利彩票募集的资金,政府应明确划出一定比例用于残疾人社会保障。香港残疾人福利事业、残疾人复康中心由企业集团赚取的利润中划出一定比例捐赠,他们的做法也值得我们仿效,据了解香港赛马会、海洋公园每年捐赠给残疾人复康中心善款多达亿元以上,1977个全港规模最大的复康中心──东华三院筹建,仅香港赛马会慈善信托基金捐款达1.81亿港元(政府拨款3亿港元)。

  3、“以德治保”树立诚信的社会保障氛围。“扶老助幼”“扶残助残”是中华民族的传统美德,搞好残疾人社会保障需要良好的社会环境条件。可是由于传统观念和习惯势力影响,社会上对残疾人的偏见、歧视依然存在,许多无助的残疾人更是处于社会的底层,成了弱势群体的弱势,所以必须在全社会营造良好的“扶残助残”氛围,使全体社会成员都尊重残疾人、关爱残疾人,提倡多一点人道主义,少一点歧视偏见,全社会都伸出关爱之手,献出关爱之心,推动残疾人保障事业的发展。

  4、做好残疾人安置就业,开展好培训。就业是最好的社会保障,促进残疾人就业是各级政府、各级残联组织的重要职责和任务,要帮助残疾人尽快找到就业岗位。要继续实行集中与分散相结合,多渠道、多层次、多种形式发展残疾人就业的方针,依法全面推行按比例就业,鼓励残疾人自谋职业,制定有效措施,促进社会福利企业发展,吸纳更多的残疾人就业。社区就业是今后一段时间就业新的增长点,要以社区为依托,开发社区就业岗位,鼓励动员残疾人在社区实现就业。加强职业培训,给残疾人一定的技能,使他们掌握一技之长,是残疾人就业之本,立足之源,所以要大力开展残疾人职业技能培训,多形式、多渠道、多层次举办培训班,提高培训质量和档次,让更多残疾人有一技之长,走上就业岗位。盲人按摩是盲人就业最好岗位,必须把盲人培训工作搞好。各级残联要把更多就业保障金投入培训,给残疾人创造必要的培训就业条件。

  5、摸清状况,做好管理服务工作。开展残疾人社会保障工作,人数众多、情况复杂、覆盖面广、涉及面多、工作量大。首先各级政府保障部门、残联组织必须深入调查研究,摸清底数,把残疾人保障的范围对象弄清楚,逐一登记造册,切实实现应保尽保,不缺漏一个人。例如城镇残疾职工是否都享受国家规定的养老、医疗、失业保险,城镇无业残疾人是否都享受城镇居民低保待遇;低保钱是否发到每个家庭、残疾人手中,农村无业残疾人是否得到低保保障和政府社会救助等,做到心中有数,各级残联组织应主动协助政府落实好残疾人保障政策。开展残疾人社会保障是一项系统工程,需要各部门各单位通力协作,各级残联要做好牵头牵线工作,做好各项管理服务,真正让残疾人享受到社会保障的温暖。

  6、加强残疾人社会保障的理论政策研究。社会保障制度经过一百多年的发展,已经成为市场经济不可或缺的重要支柱,成为社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”,世界发达资本主义国家完善的社会保障体系是我们学习借鉴的榜样,我国社会保障建设尚处于起步阶段,许多新情况、新问题需要从理论和实践结合进行探讨,我国残疾人的社会保障更有其特殊性,更需要进行理论研究,根据我国残疾人的特殊需要,研究制定专项社会保障政策和措施,切实保障残疾人的基本生活。

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